行政处置失范，裁判存争议，民企发展举步维艰

为实施国家的企业改制政策，1996年7月1日国家经济贸易委员会发布实施了《关于放开搞活国有小型企业的意见》，1998年3月1日国家土地管理部门发布实施了《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；1996年12月30日贵州省委、贵州省行政机关作出《关于放开搞活国有小型企业的决定》；1997年8月14日黔东南苗族侗族自治州行政机关发布实施了《关于进一步放开搞活企业的意见》；1996年3月25日L平县行政机关发布实施了《L平县企业产权制度改革试行办法》等六个试行办法。以上意见、规定和办法明确规定了：改造企业所占用的土地属国有的，其土地使用权应列入评估范围进行改制，改造或改组为公司制企业的，不得采取保留划拨方式处置土地使用权；经主管部门批准，可在企业净资产转让款中列支资金，专项用于改制职工分流、离退休人员保障等改制成本。

根据各级改制政策，1998年3月30日L平县砖瓦厂召开全厂职工会议，一致同意由职工集资股金买断企业，改制为股份合作制企业。按照规定程序进行评估后，L平县砖瓦厂拟定了改制的《实施方案》和《公司章程》，《实施方案》明确了L平县砖瓦厂的改制资产总额为300.9万元，依据企业改制政策的规定扣除债务和职工安置成本后，L平县砖瓦厂的300.9万元总资产以“零”价出售给砖瓦厂的在册职工。1998年4月20日，按照企业改制办法规定的程序，L平县企业产权制度改革领导小组对县砖瓦厂作出了《关于对县砖瓦厂实施股份合作制改造有关事宜的批复》，原则同意砖瓦厂的《改制方案》和《公司章程》，改造为股份合作制企业。1998年5月28日，由L平县砖瓦厂改造的贵州省L平县黎阳实业有限责任公司成立，原砖瓦厂的31名在册职工成为了黎阳公司的原始股东，黎阳公司由此承继了原L平县砖瓦厂的全部资产（包括36535.2㎡的国有土地使用权）和债权债务，黎阳公司因改制实际承担的债务和支付的职工安置费用达483.1万元，已远远超出了县砖瓦厂的总资产300.9万元。2000年4月，经黎阳公司提交申请，并经原L平县砖瓦厂的主管部门L平县经济贸易部门出具改制的证明后，原L平县国土部门按照规定为黎阳公司办理了登记在原L平县砖瓦厂名下的36535.2㎡国有土地使用权的变更登记手续和发证。2006年，因L平县行政机关修建某阳大道征收了黎阳公司6779㎡土地，对被征地后剩余的29755.84㎡国有土地使用权，经委托有资质的测绘机构已完成了权籍调查，并且对该29755.84㎡土地的界限、界址等也已经过L平县自然资源部门相关部门人员参与调查后签字确认。从砖瓦厂改制完成后，该土地一直由黎阳公司继续管理使用至今。

但从砖瓦厂完成改制20年之后，2018年4月25日，L平县国资办向县国土资源部门发出《关于要求办理县砖瓦厂国有土地不动产证的函》；2018年5月25日，L平县行政机关向县国土部门作出《关于对L平县黎阳实业有限公司所持的国有土地使用权证进行更正登记的批复》；2018年7月4日，L平县国土资源部门向黎阳公司发出《关于土地更正登记的通知》。经黎阳公司对L平县自然资源部门作出具的土地更正登记通知提起行政诉讼后，S穗县法院作出的生效行政判决书在确认该通知违法的同时，还在事实认定部分认定了“原县砖瓦厂在改制时所有资产已全部纳入改制范围，其中就包括本案标的22600㎡的土地使用权，并且根据市场价值进行了评估及转让”，并指出了原L平县国土资源部门可告知或由第三人L平县国资办向其申请异议登记。诉讼期间，L平县自然资源部门又自行撤销了该通知。

2020年4月7日，L平县财政部门再次向县自然资源部门发出《关于要求办理原县砖瓦厂内国有土地不动产证的函》；2020年6月23日，L平县行政机关向县自然资源部门作出《关于撤销国有土地使用权登记的批复》；2020年6月28日，L平县自然资源部门再次向黎阳公司发出《关于撤销国有土地使用权登记的通知》，决定撤销黎阳公司所持的国有土地使用权登记，重新登记发证，并注销黎阳公司的《国有土地使用证》。经黎阳公司对L平县自然资源部门作出的撤销土地登记通知提起行政诉讼后，S穗县法院作出的《行政判决书》和黔东南州中院作出的《行政判决书》在确认该县自然资源部门相关通知违法的同时，也指出了L平县自然资源部门应当适用行政登记法律、法规，应根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条的规定，决定是否变更黎阳公司所持有的国有土地使用权登记，应根据《贵州省土地登记条例》第三十条的规定，只注销土地权利证书。

2022年1月24日，L平县财政部门又向L平县自然资源部门发出《关于土地权属争议调查处理申请书》；2023年5月6日，L平县行政机关对黎阳公司作出《L平县行政机关关于L平县砖瓦厂土地争议案件行政处理决定书》。经黎阳公司对L平县行政机关作出的决定书向黔东南州行政机关提出行政复议后，在复议期间，L平县行政机关又于2023年7月21日作出了《关于撤销<关于L平县砖瓦厂土地争议案件行政处理决定>的决定》，并在该决定中称经州复议办召开行政复议专家咨询会，均认为提出争议的L平县财政部门并非适格的土地确权申请人。黔东南州行政机关即于2023年8月2日作出了《行政复议终止决定书》。

在此期间，贵州省自然资源厅还曾于2023年1月6日作出相关信访《复核意见书》、黔东南州自然资源部门于2023年4月3日作出相关信访《复查意见书》，在认定黎阳公司提出的诉求属于办理涉案地块土地使用权的更正登记事项的同时，均指出应由L平县自然资源部门作出具体行政行为。

2024年6月21日，L平县行政机关再次对黎阳公司作出了与前述已经被其自行撤销的决定内容完全一致的决定，在该决定中将黎阳公司的22600㎡的合法土地使用权变相非法没收。黎阳公司再次提起诉讼后，贵州省某高院作为二审法院，在其作出的行政判决中，却认为L平县行政机关的该非法没收行为并无不当。

据悉，L平县行政机关已于2025年11月份召开会议并发布通知，拟将黎阳公司22600㎡合法土地使用权视为国有资产无偿收回后交由某洲公司开发使用。

显而易见的是：

1.L平县行政机关针对黎阳公司作出的决定明显超越职权。

首先，L平县行政机关是以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上行政机关确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报行政机关下达处理决定或报行政机关批准后由土地管理部门下达处理决定。”的规定来对黎阳公司作出决定，而该规定的县级以上行政机关具有确定土地使用权的法定职责，是指行政机关对土地的权属进行登记造册、核发证书时（即进行土地总登记、初次登记时）以及因初始登记核发的证书引起的土地权属争议的法定职责。对本案涉及的土地使用权，L平县行政机关早在1994年就已经为L平县砖瓦厂进行了初始登记，并核发了《国有土地使用证》，对土地权属、四至范围界定清楚明确，既不存在需进行土地权属确权的情形，也没有任何利害关系人向L平县自然资源部门和L平县行政机关提出土地权属争议。

其次，L平县行政机关以L平县自然资源部门作出的通知为依据，而认为黎阳公司的《国有土地使用证》已被注销登记，因此黎阳公司申请更正登记的29755.84㎡土地属于未登记状态显然不成立，违背基本逻辑。该通知撤销的国有土地使用权登记显然是指的2000年4月L平县砖瓦厂因企业改制后所进行的变更登记，撤销后，该国有土地使用权当然就恢复到变更登记之前的状态，即恢复到1997年12月24日登记的使用权人为L平县砖瓦厂、面积为36535.2㎡的状态，显然不可能导致该国有土地使用权即恢复到未登记状态。

第三，L平县不动产登记中心于2020年8月20日是以“依法没收、收回（权属注销）”作为登记原因而注销黎阳公司的的土地权属登记的，鉴于并无黎阳公司国有土地使用权被“依法没收、收回”的事实依据，因此，该注销登记行为属于重大且明显违法情形，依法自始无效。

第四，企业的改制行为在实质上属于在行政机关的指导下进行的民事法律行为，即使由此发生土地使用权归属的纠纷，根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（2020年修正）第一条第（二）项、第三条的规定，其基础的法律关系也应当是原L平县砖瓦厂与其职工之间因产权转让关系而形成的民事法律关系，而属于平等民事主体之间的民事纠纷，显然也不属于L平县行政机关进行行政管理的范围。

2.L平县行政机关在作出的决定中认为原规划为“L平县运动场”的22600㎡土地仍属于国有资产，显然既与L平县砖瓦厂采取的“职工买断式”股份合作制改造的事实不符，也不符合国家的企业改制相关政策规定。

2016年11月4日，党中央、国务院已发布施行《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，之后最高院也先后发布了《关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》、《关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》、《关于坚持严格公正司法规范涉企案件审判执行工作的通知》等文件，而贵州省某高院在本案中，却将L平县行政机关如此明显的非法没收民营企业合法土地使用权的严重违法行为反而认定为并无不当，该现象应值得警惕。

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